Elefanten i rummet - vem ska betala för det civila försvaret?
Den 1 mars skrev MSB:s generaldirektör Dan Eliasson på DN Debatt om behovet av stora investeringar för att det civila försvaret ska kunna byggas upp. Kajsa Helmbring, senior rådgivare och resultatenhetschef på Combitech, reflekterar över finansieringen av näringslivets medverkan i det civila försvaret och i den fredstida krisberedskapen.
Texten innehåller flera begrepp och benämningar, se förklaringar under texten.
Myndigheten för Samhällsskydd och beredskap (MSB), tjugo andra centrala myndigheter samt länsstyrelserna lämnade den 2 mars in underlag till regeringen kring utvecklingsbehoven inom civilt försvar för perioden 2021-2025. MSB konstaterar i sin skrivelse att det finns betydande utvecklingsbehov under kommande försvarsbeslutsperiod och även under perioden därefter (2026–2030). Myndigheten bedömer att kostnaderna för den utveckling som behöver ske sannolikt går utöver det som Försvarsberedningen redovisade i rapporten Motståndskraft.
Försörjningen av landet - en avgörande fråga i krig
Försörjningsberedskap är en central uppgift för det civila försvaret i vilken både offentliga och privata aktörer är viktiga. Försvarsberedningen konstaterar att samhället är beroende av varor och tjänster från det privata näringslivet för att kunna säkerställa funktionalitet i samhällsviktig verksamhet, vid höjd beredskap eller krig. Näringslivet besitter dessutom stora resurser, såväl materiella som personella, som skulle kunna behöva tas i förfogande av det civila eller militära försvaret för att lösa totalförsvarets uppgifter.
Inom ramarna för planeringen för höjd beredskap och krig finns författningsgrundade möjligheter att ställa krav på förmåga och aktiv medverkan i arbetet hos särskilt utpekade näringslivsaktörer. För att beredskapen ska fungera i praktiken förutsätter det en fungerande planering och att näringslivsaktörerna är villiga att medverka. Myndigheterna är också ålagda att, så långt möjligt, försöka ingå avtal med medverkande företag som medger ersättning för deras medverkan och för åtgärder som inte är marknadsmässigt motiverade. I praktiken finns ännu inga strukturer på plats för att myndigheterna ska kunna bedriva en sådan så kallad företagsplanläggning.
Försvarsberedningen har förslagit att ett system med krigsviktiga företag skapas samt att ett näringslivsråd inrättas. Näringslivsrådet är bland annat tänkt att utarbeta en gemensam inriktning, planer och villkor för samverkan mellan offentliga och privata aktörer på samtliga nivåer. Utifrån de villkor som förhandlas fram kan berörda aktörer sluta avtal och överenskommelser på central, regional och lokal nivå.
Försvarsberedningen har uppskattat kostnaden för detta till 50 miljoner kronor per år under perioden 2021–2025. MSB bedömer att myndighetens eget arbete med att utveckla och driva ett system för försörjningsberedskap utöver detta kostar cirka 20 miljoner om året i slutet av samma period. Detta kan tyckas vara överkomliga utgifter för staten men det inkluderar inte kostnader för eventuella avtal med företag vilket sannolikt utgör en långt större utgift. MSB menar att kostnaden är svårbedömd, då systemet för hur avtalsmodellen ska fungera inte är på plats, vare sig när det gäller utformning eller dimensionering.
Till syvende och sist kommer ambitionsnivån att styras av vad man är villig att betala (det är ännu oklart vem ”man” är). Att staten skulle vara villig att bära kostnaderna för näringslivets åtgärder ter sig osäkert. Än mer osäkert är dock att aktieägare eller kunder vill betala. Det som däremot är säkert är att man får vad man betalar för, vem ”man” än är.
Civilt försvar på krisberedskapens grund
Regeringen angav i inriktningspropositionen från 2015 att det civila försvaret ska bygga på krisberedskapen. Det är därför intressant att även reflektera kring hur näringslivets medverkan i den fredstida krisberedskapen finansieras.
Inom flera viktiga samhällssektorer, som transporter och livsmedelsförsörjning, finns inga krav på näringslivsaktörer avseende förmåga eller beredskap för fredstida kriser. Därför har exempelvis myndigheterna i transportsektorn de senast sju åren aktivt arbetat med att utveckla frivillig privat-offentlig samverkan för att öka förmågan att upprätthålla samhällsviktig verksamhet vid samhällsstörningar.
Emellertid finns en gräns för hur långt i omfattning och konkretion denna samverkansform räcker. Myndigheterna ser behov av mer omfattande engagemang från näringslivet i beredskapen. Större engagemang än dagens medför dock kostnader för näringslivsföreträdarna som är svåra att motivera i förhållande till den upplevda nyttan. Även här dyker frågan upp vem ”man” är som ska betala. Det saknas i nuläget strukturer och förutsättningar för myndigheterna i dessa sektorer att ersätta företagen för deras medverkan och för eventuella beredskapshöjande åtgärder som inte är marknadsmässigt motiverade. Det saknas alltså fungerande incitamentsstrukturer för näringslivets medverkan. Myndigheterna har vare sig tillgång till ”piska” (som lägger kostnaderna på aktieägare och kunder) eller ”morot” (som innebär att staten själv betalar).
I andra samhällssektorer, som el, finans och elektroniska kommunikationer, finns författningsmässiga krav på marknadens aktörer att vidta åtgärder för fredstida kriser. Elsektorn och sektorn elektronisk kommunikation tas även en beredskapsavgift ut av företagen. Beredskapsavgiften används sedan för att finansiera beredskapsåtgärder som utbildningar, övningar och analyser men även direkta investeringar i sektorn som höjer robustheten på systemnivå. I dessa sektorer finns alltså både ”piska och morot” som verktyg för att skapa incitament för arbete med krisberedskapen. Kostnaderna överförs på oss alla genom att företagen tar ut sina ökade kostnader på sina kunder.
Frivillig privat-offentlig samverkan, författningskrav på näringslivet eller statlig finansiering?
Sammanfattningsvis kan alltså sägas att på totalen finns ingen fungerande struktur för näringslivets medverkan vare sig i den fredstida krisberedskapen eller i arbetet med att förbereda Sverige för krig. Kostnaderna för näringslivets medverkan i det civila försvaret förväntas bli omfattande och överstiga Försvarsberedningens tidigare beräkningar. Samtidigt ska arbetet bygga på den fredstida krisberedskapen som inte fungerar tillfredsställande vad gäller finansiering för näringslivets medverkan. Så hur ska vi komma vidare vad det gäller finansieringen av det arbete som krävs?
Tills vidare finns egentligen inget alternativ för näringslivsföreträdare än att avvakta. De åtgärder som inte kan motiveras för att upprätthålla företagens verksamhet men som behövs för samhällets krisberedskap och förmåga i krig kommer inte att vidtas. Samtidigt är det självklart att även näringslivet behöver värdera betydelsen av det förändrade omvärldsläget och planera för att anpassa verksamheten.
Samverkan i det nationella näringslivsrådet är tänkt att bygga på nära dialog och ömsesidigt förtroende. Om ett nationellt näringslivsråd i den andan inrättas finns goda möjligheter att en fungerande incitamentsstruktur inrättas för att nödvändiga åtgärder vidtas krigsviktiga företag.
Det står klart att vi inte kan förlita oss på att frivillig privat-offentlig samverkan skapar tillräckliga motiv för företagen att vidta åtgärder. Författningsmässiga krav och beredskapsavgifter kan drabba svenska företag hårt på globala konkurrensutsatta marknader. Det finns hittills inga indikationer på att regeringen avser föreslå att hela kostnaden över statsbudgeten. Svaret kan kanske vara en kombination av dessa tre verktyg. Oavsett är det hög tid för regeringen att adressera denna avgörande fråga för allas vår säkerhet i fredstida kriser och krig.
Länk till debattinlägg
Centrala begrepp i texten och förklaringar
Totalförsvar - all verksamhet som behövs för att förbereda Sverige för krig. Totalförsvaret består av militärt försvar och civilt försvar.
Militärt försvar - består av Försvarsmakten inklusive Hemvärnet samt ett antal andra myndigheter som har till huvuduppgift att stödja det militära försvaret. Försvarsmakten försvarar vårt territorium och våra gränser.
Civilt försvar - handlar om hela samhällets motståndskraft vid krigsfara och krig. Civilt försvar är en verksamhet inte en organisation. Det är den verksamhet som ansvariga aktörer genomför i syfte att göra det möjligt för samhället att hantera situationer då beredskapen höjs. Verksamheten bedrivs av statliga myndigheter, kommuner, landsting, privata företag och frivilligorganisationer.
Arbetet syftar till att skydda civilbefolkningen, så att exempelvis sjukvård och transporter fungerar vid krigsfara och krig. Vid krigsfara och krig ska det civila försvaret också kunna stödja Försvarsmakten.
Höjd beredskap - för att stärka landets försvarsförmåga kan beredskapen höjas. Höjd beredskap är antingen skärpt beredskap eller högsta beredskap.
Vid höjd beredskap kan delar av eller hela totalförsvaret mobiliseras. Om Sverige är i krigsfara eller om det råder sådana utomordentliga förhållanden som är orsakade av att det är krig utanför Sveriges gränser, får regeringen besluta om skärpt beredskap eller högsta beredskap. Om Sverige är i krig råder högsta beredskap.
Försörjningsberedskap - innebär säkerställandet av en nödvändig försörjning av bl.a. livsmedel, dricksvatten, energi och läkemedel som är avgörande för att skydda civilbefolkningen och för att upprätthålla förmågan inom hela totalförsvaret vid en allvarlig säkerhetspolitisk kris och/eller i krig.
Samhällsviktig verksamhet - med skydd av samhällsviktig verksamhet avses åtgärder och aktiviteter som behöver vidtas för att säkerställa funktionalitet och kontinuitet hos samhällsviktig verksamhet och därmed samhället i stort. MSB strukturerar arbetet inom följande elva samhällssektorer:
- energiförsörjning
- finansiella tjänster
- handel och industri
- hälso- och sjukvård samt omsorg
- information och kommunikation
- kommunalteknisk försörjning
- livsmedel
- offentlig förvaltning
- skydd och säkerhet
- socialförsäkringar
- transporter
Krisberedskap - samhällets krisberedskap kan beskrivas som förmågan att förebygga, motstå och hantera krissituationer. Syftet med svensk krisberedskap är att värna befolkningens liv och hälsa, samhällets funktionalitet och förmågan att upprätthålla våra grundläggande värden som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter.
